大力促进检力下沉 助推江门乡镇经济“补短板”实现经济既平衡又充分的高质量发展
栏目：理论探讨 作者: 发布时间：2018/11/01 12:57
内容摘要：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。江门城市空间呈现出快速扩张的态势，但东西部发展不协调，西部三市发展相对滞后。江门经济要高质量发展，必须在“补短板”上下功夫。检察机关作为法律的监督机构，通过检力下沉，建立“一竿子到底”的办案机制，大力普法营造法治环境，对促进江门乡镇经济高质量发展有着极为重要的现实意义。
目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在今年全国“两会”期间，习近平总书记在参加广东代表团审议时，对广东提出了“四个走在全国前列”的要求，其中就包括要求广东在构建推动经济高质量发展体制机制走在全国前列。
江门市委书记、市人大常委会主任林应武在《高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，坚定不移走高质量发展之路》的报告中指出，推动高质量发展，不仅是经济发展问题，更是重大政治问题。全市各级各部门要从单一追求GDP增长的“速度情结”中解放出来，树立起符合高质量发展的思想观念、方式方法、体制机制，形成推动高质量发展的政治自觉、思想自觉和行动自觉，把高质量发展要求贯穿江门经济社会发展各领域和全过程。
当前，江门城市空间呈现出快速扩张的态势，但东西部发展不协调，西部三市发展相对滞后。江门经济要高质量发展，必须在“补短板”上下功夫。
经济的发展离不开法律的保障。通过下沉检力，延伸检察机关法律监督触角，发挥检察监督职能，维护公平正义，助力江门乡镇经济高质量发展，有着极为重要的现实意义。
一、下沉检力，延伸法律监督触角的必要性
（一）助推乡镇经济发展“补短板”的需要
区域之间、城乡之间发展不平衡不充分是广东基本的省情和短板，这个问题在珠三角城市江门也依然突出。站在全国全省看，江门经济总量在珠三角处于第三梯队，不及部分粤东西北城市，甚至落后于一些内地二三线城市。站在江门内部看，西部城市的发展明显不如东部城市。有数据显示，西部台开恩三市面积占全市70%、人口占全市48%，经济总量仅占全市34%。在教育、医疗、卫生等领域，西部城市所获得的资源配置也不如东部城市。总得来说，江门要实现全面小康，就必须补齐西部城市，特别是西部乡镇的经济发展“短板”，促进城乡融合，增进民生福祉。
随着西部城市及乡镇经济体制、机制改革，产业结构升级等政策的推进，必然会出现一系列新的问题，这就需要完善的法治环境，为经济的高质量发展护航。
（二）服务国家战略部署的需要
第一，实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大战略部署。今年6月份，江门召开乡村振兴工作会议，公布的《关于推进乡村振兴战略的实施意见（征求意见稿）》提出了三个阶段、九个工程，为乡村振兴战略贡献了有益的“江门探索”。这需要检察机关依托派驻检察室法律监督触角作用，紧紧围绕城乡基础建设、加快垃圾、污水处理设施建设、“三清三拆三整治”活动，特别是涉及征地拆迁、项目建设等方面，既要依法严厉打击各类犯罪，维护农村发展大局，又要及时掌握社情民意，排查化解矛盾纠纷，推动基层民主和法治建设，在打造生态宜居、乡风文明、治理有效的现代化农村工作中发挥作用。
第二，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。江门市出台的《关于新时期精准扶贫精准脱贫的实施方案（2016-2018）》，认定城乡5097户16659人（农村贫困户4225户14172人，城镇贫困户872户2487人）为新时期城乡精准扶贫重点帮扶对象，到2018年，要稳定实现城乡贫困人口不愁吃、不愁穿、义务教育、基本医疗和住房安全有保障。这需要检察机关积极参与到扶贫领域腐败和作风问题的专项治理中去，依法惩治危害易地搬迁、扶贫项目实施、扶贫资金管理等领域的犯罪。派驻乡镇检察室对乡镇、自然村熟悉，有利于开展系列普法宣传，增强村民法治意识，依法妥善处理各类矛盾纠纷。
第三，保护好江门生态环境，打好污染防治攻坚战的需要。近两年，江门在环境保护面临的形势依然严峻。比如，2017年我市环境空气质量综合指数排全省第19位，臭氧和PM2.5指标超过空气质量二级标准限值等。江门西部地区如台山、开平、恩平三市，生态环境较好，有着极为丰富的旅游资源、矿产资源，这是西部地区经济高质量发展的产业优势资源。这需要检察机关加大惩治破坏生态环境犯罪的力度。同时，依托派驻乡镇检察室，深挖违法犯罪线索，依法提起公益诉讼，促进行政机关依法行政、严格执法。
（三）保障人民日益增长的美好生活需要
习近平总书记指出，高质量发展，就是能够满足人民日益增长的美好生活需要的发展。广大市民对促进司法公正、维护食品安全、打击电信诈骗、法治化的市场经济等关乎切身利益的问题关注度空前高涨，而江门西部城乡往往又是法治建设落后，群众法治意识薄弱的地区。检察机关下沉检力，大力开展普法宣传工作，促进基层法治建设，有利于为西部城乡发展营造法治环境，保障人民日益增长的美好生活需要。
二、派驻乡镇检察室目前面临的窘境
通过设置派驻乡镇检察室，延伸法律监督触角，是各个基层检察院的普遍做法。派驻乡镇检察室也并非新鲜事物，早在上个世纪80年代，1993年新修订的《人民检察院组织法》第二条第三款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作的需要，提请同级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。
目前，江门在人口较多、辐射功能较强的中心镇（街道）设有派驻乡镇检察室共计29个。检察室的成立，在化解阶层矛盾、摸查违法犯罪线索、促进基层法治建设等方面做出了巨大的贡献。2011年，在全国检察机关派驻基层检察室建设工作座谈会上，“江门经验”得到了最高检的肯定，要求各地借鉴学习。
然而，从整体来看，派驻乡镇检察室经过多年的发展，无论在理论研究还是具体实践上，依然存在诸多的窘况。
（一）法律地位不明确
派驻乡镇检察室有别于人民法院的派出法庭，也有别于公安机关的派出所，其设立并没有明确的法律依据，即宪法和法律并没有明确的规定，只有最高人民检察院于1993年4月22日发布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》（最高检发[1993]19号）和2010年10月发布的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》里面作出了相关规定。
由于缺乏明确、清晰的法律定位，目前派驻基层检察室开展的工作主要是组织各种法治宣传活动、受理控告申诉、接受举报、参与社会管理综合治理、维护社会稳定、参与调解等工作，与新时代下人民群众对检察工作的新期待、新要求存在一些差距。同时，派驻乡镇检察室在机构编制、人员配置、基础设置等方面，均由基层检察院根据自身情况决定，在实践中，容易导致了工作机制运行不顺畅。
（二）工作繁杂，职能泛化
由于法律上对派驻乡镇检察室并没有明确的职能定位，普遍认为其是基层检察院的派出机构，各个检察室行使法律监督权，往往是依据基层院的“喜好”而定。由于目标不同，各派驻乡镇检察室的工作重点也会有所不同。譬如江门某市派驻检察室在成立之初，多聚焦于职务犯罪的预防、农村集体“三资”的监管等工作。如今随着职务犯罪的侦查权转移到监察委，检察室的工作重心也随之而变。但具体需要转变到那个方面，并没有一个明确的答案。
与职能定位不清同时存在的是，派驻乡镇检察室的职能泛化。既要接受群众举报、控告、申诉，又要到各村委走访开展法制宣传，还兼顾监督并配合开展社会矫正工作、协作维稳办化解阶层矛盾等。似乎事事都与检察室相关，而实际上检察室在这些事情上，往往又只是“配角”。
总得而言，派驻乡镇检察室“麻雀虽小，五脏俱全”，可以说是“小小检察院”、“百姓家门口的检察院”。然而，它又不得不面对缺乏明确法律定位，职能不清的尴尬。
（三）队伍人员配备不足
由于缺乏明确的编制规定，各检察室的人员配置由各基层检察院自行确定，且需要从基层院抽调编制，使得基层院及派驻检察室在人员配置均容易出现人员不足的情况，往往顾此失彼。以江门某市为例，其派驻乡镇检察室实行“1+1+1”的队伍配置，即一个检察官、一个检察官助理加一个书记员。由于一个检察室管辖三个乡镇（每个镇的面积约200平方公里，村委约15个，自然村约150条），地域辽阔，村落分散，办一个案子，或走访某个村委会，往往来回需要两个小时的车程，时间都浪费在路上，导致办案效率不高，一天一般只能跟进一个案子。因此，三个人管理三个镇，明显人力不足。
三、助推经济高质量发展背景下，派驻检察室如何借势作为
从目前派驻乡镇检察室所面临的困境来看，推动立法，明确派驻乡镇检察室的职能定位，是最根本的出路，最有利于发挥检察职能，服务保障经济高质量发展。法律界专家普遍建议参考《人民法院组织法》对人民法庭的规定，修改《人民检察院组织法》，对派驻乡镇检察室的设置和职能加以法律地位上的明确。然而,从目前的情况看，这并不能一蹴而就。
如今江门大力推进经济高质量发展，乡镇产业结构调整，淘汰落后产能，保护生态环境等方面的政策多管齐下，同时，乡村振兴战略、精准扶贫、“扫黑除恶”专项斗争工作等部署不断推进，一方面，他们需要检察力量下沉，为经济高质量发展提供法治环境，同时，他们也在客观上为派驻乡镇检察室的发展，提供了新的方向，新的机遇。
（一）谋求职能授权，检察室办案要“一竿子到底”
前文提到，派驻乡镇检察室的职能，是依据基层院的“授权”而定的。目前，派驻乡镇检察室多定位于违法犯罪线索摸查，一旦发现案件线索，需要移交基层院控申科登记，再由控申科移交办案部门办理。
案件在基层院内部的流转，不仅涉及内部机构工作衔接问题，同时，办案部门由于对乡镇情况不熟悉，办案时往往也需要派驻检察室人员协助办案。这就容易导致浪费人力资源、办案效率低下的情况出现。
为了能够快速响应乡镇经济高质量发展中遇到的法律监督问题，提高办案效率，有利打击犯罪，基层院应授予派驻乡镇检察室直接办案的权利。特别是涉及精准扶贫、农田保护、生态环境污染、非法采矿等具有“乡村特色”的案件时，应该派驻检察室直接受理，直接办案。
在编制上，可以参照某市“1+1+1”的模式，由检察官、检察官助理、书记员组成办案小组，直接负责辖区内案件的办理。如果流程上需要移交基层院登记，案件登记后继续转回检察室办理，由检察室的检察官对案件“一竿子”负责到底。对于业务量较大的派驻检察室，还应组成多个办案小组，从而提高该地区的法律监督效果，打造良好的法治环境。
“一竿子到底”到底办案，还有利于“案中案”的继续跟进。在农村的违法犯罪案件中，往往涉及多个方面的犯罪。比如，非法采矿的案件，犯罪嫌疑人涉嫌非法采矿罪的同时，还有可能存在“村霸”、“矿霸”等涉黑涉恶的行为。此外，非法采矿案件往往又会牵涉到村干部的腐败问题。这样的案件由检察室直接办理，一个检察官对所有线索的跟进调查，避免了多次移交、流转所带来的工作衔接上的问题。
（二）触角二次延伸，为检察室寻找办案合力
派驻乡镇检察室是基层检察院的法律监督延伸触角，同时，检察室也应该结合乡镇具体情况，使触角二次延伸，找准乡镇治理的“锚点”，发展共建法治环境的有效合力。
第一，检察室办案组必须走出去。前文提到，一个检察室三个人员往往需要管理三个镇，六七百平方公里的面积，一些涉及占用农用地、非法采矿、非法排污等案件，往往隐藏在深山里，坐在检察室里等案子来，是不现实的。检察室必须贯彻落实好“半周坐堂，半周走访”的机制，深入走访各村（居）委会，利用村（居）委会熟悉基层的优势，以此为抓手，把检察室的各项工作推进到每一条村，为每一个村民所熟知。
第二，要推动完善检察-行政联席工作会议。乡镇经济转型发展中遇到的生态环境保护案件、非法占用农用地案件、河流污染案件等均涉及多个行政部门，需要环保、税务、国土、农业、公安乃至于法院的配合，才能有效地快速推进。派驻乡镇检察室应探索联手政府行政部门，推动完善专案联席会议机制，在线索移送、案件通报、联合调查督办、交流培训等方面形成方案。
第三，要大力发展“阳光检务”联络员。“阳光检务”联络员可以是来自于各行各业杰出人才，也可以是热心民主法治建设的村民、居民。他们既熟悉乡镇发展环境，又在当地具有一定的号召力。检察室既要通过他们搜集涉检涉诉线索，扩宽案件线索来源，又要借助他们的力量，推进检务工作，提高办案效率。
（三）大力开展普法教育，推进乡镇法治化建设
实现经济高质量的发展，不可缺少的是法治化的市场经济。一方面，要通过法律约束政府过度干预市场的行为；另一方面，也要打击经济犯罪行为，维护良好的市场秩序。
在江门乡镇地区，由于人口文化水平偏低，法治意识淡薄，法治力量不足，往往是社会矛盾的高发地，大大地限制了经济的高质量发展。派驻乡镇检察室作为法律监督触角，就是要因地制宜，不断地通过普法宣传，提升乡镇的法治水平，让群众在日常生活中，感受到公平、正义，增强幸福感、安全感。
第一，派驻乡镇检察室要结合“扫黑除恶”专项斗争工作，深挖涉黑涉恶线索，联合公安等部门，快速、有利地打击当地“村霸”、“矿霸”等涉黑涉恶犯罪份子，提升群众安全感、幸福感。
第二，要通过走访村（居）委会，采用座谈交流的方式，向村干部普及法治知识，同时又为他们提供法律咨询服务，引导他们运用法制化思维推进基层组织建设及村务管理，打造文明乡风、法治乡村。
第三，要利用乡镇圩日，在人流密集的地方，采用派发法律宣传册、播放录像、张贴海报等多种的方式，向群众开展普法宣传，提升大众的法治意识。重点是要宣传“扫黑除恶”专项斗争工作，营造人人喊打的氛围，以及宣传公益诉讼法律知识，提高村民对生态环境保护、食品药品安全等法律知识的认知。
（丘志惠）
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