【优秀研究成果】浅淡人大监督权

浅谈人大监督权

陈艳基

人大监督权，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，是人民的神圣权利。习近平同志在中央人大工作会议上的讲话说：“用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，用制度的笼子管住权力，用法治的缰绳驾驭权力。”

一、做好人大监督工作的重要意义和作用

加强人大监督，是坚持和完善人民代表大会制度、维护人民当家作主地位的必然要求，是发展社会主义民主政治、全面推进依法治国方略的必然要求，也是维护全国各族人民群众根本利益、构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的必然要求。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，不断完善人大监督制度，认真行使人大监督权，做好人大的监督工作，是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家基本方略，坚持和完善人民代表大会制度，建设社会主义民主政治具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（一）做好人大监督工作，有利于保障人民当家作主的地位。社会主义民主的本质就是人民当家作主，人民是国家的主人，有依法管理国家事务的权力。人大的权力来自于人民，所以人大能够代表人民对国家的一切重大问题作出决定并实施监督。因此，只有人大严格依法行使监督权，才能保证人民在国家中的“主人”地位得以实现，如果否认或动摇人大的监督权，就是不承认或动摇人民当家作主的地位，人民也就谈不上“当家作主”。

（二）做好人大监督工作，有利于密切与人民群众的血肉联系作用。选举法第四十八条规定，全国和地方各级人民代表大会代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者原选举单位都有权罢免自己选出的代表。人大是由选民选举人大代表组成的，人大的权力是基于人民群众的委托，所代表的利益和意志是人民群众的利益和意志，享有的职权来源于人民群众，人大以民为本，以法为纲，以代表为基，因此，必须与人民群众保持密切联系，必须忠实履行代表职责，必须认真负责地行使代表权利。

（三）做好人大监督工作，有利于促进加强民主法制建设，加快建设社会主义法治国家。我国正在全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家在道路上奋进。人大依据宪法和法律赋予的职权，以民主法制建设为根本任务，通过对宪法法律的宣传和监督实施，使宪法和各项法律法规家喻户晓。通过人大依法行使职权，开展视察、调研、专项工作评议、执法检查等工作和活动，切实加大执行宪法和各项法律法规的监督检查力度，从而推进依法治国基本方略在广大人民群众中的全面实施。

（四）做好人大监督工作，有利于实现最广大人民群众的根本利益。人大工作服务于人民群众，与广大人民群众的切身利益休戚相关，人大代表在履行职权过程中，直接关注群众的热点、难点问题，倾听群众的呼声，在职权范围内根据人民群众的利益诉求，使党和政府的决策建立在民意之上，执行于监督之中，从根本上保证和维护最广大人民的根本利益不受侵害，真正把维护好、发展好和实现好人民群众的根本利益落实到人大的各项工作中。

二、做好人大监督工作应坚持的原则

行使人大监督权应把握一定的尺度，遵循一定的原则，《监督法》的施行，使得依法行使监督职权，发展社会主义民主，推进依法治国，有了明确的方向，即坚持党的领导的原则，坚持集体行使职权的原则，坚持依法行使监督权的原则和坚持公开原则。

（一）必须坚持党的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉接受党委在政治、思想、组织等方面的绝对领导，准确把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势，将党的领导贯穿人大依法监督的各环节全过程，确保依法监督、有效监督、科学监督，不断提升监督实效。

（二）必须坚持集体行使监督权。《监督法》第四条规定：各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。坚持民主集中制，集体行使权力、集体决定问题，是人民代表大会制度的必然要求。讨论、决定问题时，大家各抒己见、畅所欲言，在充分发扬民主、集思广益、在坚持和尊重大多数人意见的基础上，实行少数服从多数原则。

（三）必须坚持依法行使监督权。《监督法》第二条规定：各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。人大的监督权是宪法和法律赋予的，行使人大监督权必须严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，内容合法、程序合法，对法定的对象进行监督。只有坚持依法监督，监督才能有权威性和法律效力。

（四）必须坚持公开原则。《监督法》第七条规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。这是我国法律首次明确规定行使监督权的公开原则，将行使监督权的情况向人民公开，既保证了人民的知情知政权，也保持同人民群众的联系、倾听人民群众的意见，接受人民群众监督的重要方面，体现了人民对人大工作的监督，使人大监督更加符合人民意愿、充分表达人民诉求、切实代表人民利益。

三、人大监督工作中存在的问题

《宪法》、《代表法》、《监督法》、《地方组织法》等一系列法律法规为行使人大监督权提供了一定的法律保障，监督工作取得了一定的成效，但与完善人民代表大会制度，推进社会主义民主法制建设，促进构建社会主义和谐社会的要求存在不少差距，人大监督工作仍然是一个薄弱环节，问题主要表现在以下几个方面：

（一）体制、机制配套不到位，不敢监督。1.体制方面。在政权中，党委、人大、政府是三个主要的机构组织，其中，人大、政府是国家机关，三者的地位是，人大受党委领导，政府由人大产生，执行人大的决定，接受人大的监督，但在实践中，人大在行使监督权时却会陷入一个尴尬的境地，导致人大监督工作无法放手开展，长期以来，许多工作都是党委决定，政府去办，或者党委、政府共同决定，人大的地位和作用得不到重视，从而造成人大监督工作底气不足，作用不大。2.机制方面。机构设置、制度保障、人员配备、经费落实、监督形式等多个方面的欠缺都在不同程度地制约着监督实效。例如监督形式的运用方面，监督的形式多种，主要有听取和审议工作报告、批评和意见、询问和质询、特定问题调查、撤职等，但从实际情况来看，运用较多的是听取和审议工作报告、批评和意见程序性的、较温和的形式，而询问和质询、特定问题调查、撤职等较严厉的形式运用较少，因此，造成人大监督太“软”，没有威慑力，影响了人大监督作用的发挥。

（二）思想认识不到位，不愿监督。在大家的潜意识里只认有人事权、决策权的党委和有财政权的政府，而忽略了有重大事项审议、决定权，选举和任免、罢免权，监督权的人大，尤其是一些部门单位，甚至领导干部，只重视党委、政府的领导，忽视人大的监督，对人大监督的重要性认识不足，因而在实际工作中不给予重视和配合，只要求支持，不接受制约，致使人大难以深入开展监督工作。另外，人员思想上存在一些顾虑，认为人大有职无权，监督只是搞形式走过场，不愿意积极主动去监督，怕唱红脸把个人关系搞僵，等等这些错误的思想认识都阻碍了依法履行监督职权，严重制约着监督工作的有效开展，使监督工作达不到应有的力度。

（三）人员能力、素质不到位，不善监督。1.代表方面。一部分代表其政治修养、文化程度偏低，文字功底较差，普遍存在着看材料不明，发言讲不出重点，其履行职务的能力与监督职责的要求有一定差距，不能很好地代表选民的利益和意志，还有些代表人大意识淡薄，缺乏使命感和责任感，缺乏担当，不愿不敢进行监督。2.工作人员方面。在人事安排中，多把党委、政府组成人员里因年龄而不能升迁的领导安排到人大任职，把人大当作领导干部最后停歇的“码头”，这些人普遍年龄偏大、知识老化，对人大业务和法律法规不熟悉，工作放不开手脚，开展监督心中无数，畏难情绪较重；工作人员的构成不尽合理，综合能力和自身素质不高，特别是缺少懂法律政策、熟悉地方政治经济社会和文化事业的专业人士，客观上造成“不会监督”、“不善监督”。

四、加强人大监督工作的建议

如何行之有效地保障人大监督权的实现，不断提高人大监督工作的针对性和实效性，是做好新形势下人大监督工作的重中之重。

（一）改善人大监督工作，增强监督工作的实效性，必须要正确认识党委、人大和政府三者的地位和关系。中国共产党是执政党，是中国社会主义事业的领导核心，是我国政治体制中的领导力量，人民代表大会是人民选举产生的国家权力机关，是人民代表大会制度的组织形式，人民政府是国家权力机关的执行机关，是管理国家事务的行政机关，坚持和依靠党的领导是做好人大工作的重要基础，必须以依靠党的领导为保障，以支持和促进政府工作为目标，在充分尊重和确保人大的地位和作用下，积极营造支持人大依法实施监督的氛围，通过不断优化工作条件，夯实工作基础，创新监督理念，形成政府配合监督，人大支持政府的良好局面，使人大监督工作不仅仅是简单的约束、保障作用，更多的是支持、服务作用，将人大对政府在落实监督过程中提升成为共同发展、共同促进，共同提高的良性互动，从而破除“不敢监督”、“不便监督”、“不愿监督”的现实障碍和思想障碍，保障监督权得以顺利开展、有效开展，以切实维护人民群众根本利益。

（二）改善人大监督工作，增强监督工作的实效性，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“人民代表大会制度，坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。”党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机结合，统一于中国特色社会主义民主政治伟大实践。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。人民当家作主是党的领导和依法治国的坚实基础。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。坚持党的领导统揽全局，坚持和完善人民代表大会制度，保证人民当家作主。只有在党的领导下依法治国，人民当家作主才能充分实现，社会主义法治建设才能以保障人民群众根本利益为出发点和落脚点，才能践行全心全意为人民服务的根本宗旨，才能把人民对美好生活的向往作为目标不断奋斗。

（三）改善人大监督工作，增强监督工作的实效性，必须有效运用监督形式和方法。人大监督进展如何？很大程度上取决于监督形式和方法的使用，形式恰当、方法正确，才能找准切入点和着力点，取得最佳监督效果。从实践来看，常用的监督形式有：听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定等，而使用较多的是听取和审议专项报告、执法检查、视察等比较温和的监督方式，至于质询、特定问题调查、罢免与撤职等严厉监督方式一般使用较少，这在一定程度上削弱了人大监督能力，影响了人大监督权威，因此，人大应该进一步拓展监督形式，整合监督方法，必要时，应依法启用质询、罢免等监督手段，使被监督的对象感受人大监督形式的多样性，在监督手段上更加强硬，让被监督对象感受人大监督的力度，以提高监督工作的实效性。另外，要增强监督工作实效，在监督环境上也要进一步优化，要结合宪法和各种法律的宣传，特别是进一步宣传人大监督法，提高人大监督法的社会知晓率，了解人大监督法，进而自觉去学习监督法、宣传监督法、运用监督法，形成全社会知法用法的良好氛围，从而从根本上保障人民当家作主的地位。

（四）改善人大监督工作，增强监督工作的实效性，必须坚持以问题为导向，以成效为准绳。习近平总书记反复强调，要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。坚持问题导向，切实增强发现问题的敏锐、正视问题的清醒、解决问题的自觉。以问题为导向，一切从实际出发，实事求是，对行使人大监督权中出现的问题和困难进行深入的剖析，以问题为导向，把解决问题作为追求的奋斗目标，有针对性地对关系改革发展稳定大局、人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，适时发出人大的声音，特别是在涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上，要从时代的角度、从大局的高度去看待、去研究、去分析，寻找对策，提出建议，解决问题，只有这样才能不断增强人大监督工作的实效性，才能把人大监督工作的效能充分发挥出来。监督就是要有实效，实效就是要出成果，用实实在在的监督效果给人大监督工作以令人信服的力量。

（五）改善人大监督工作，增强监督工作的实效性，必须加强人员素质建设。1.加强学习，提升素质。一方面思想认识要转变。要充分认识到人大监督是宪法和法律赋予的职权，是人大的重要工作内容，只有扫除认识偏差，重视人大监督的作用、意义，才能从根本上落实监督工作，真抓实干，倒逼监督出实效。另一方面要主动加强学习，要把学习作为一种工作常态。人大工作集法律性、民主性、群众性和专业性于一体，有自身的特点和规律，人大干部要胜任工作，平时既要学习和掌握宪法、人大工作基本法律以及人大业务有关的实体性法律和地方性法规，使做出的每一项工作都符合法律要求，符合党的主张和人民的意志。2.自觉接受上级人大的监督和指导。上下级人大之前不存在领导关系，但存在法律上的监督、工作上的联系和指导关系。平时要加强与上级人大的沟通联系，积极参加上级人大的活动，配合上级人大的有关工作安排。一方面要遵从上级人大的监督内容，主要包括换届选举工作、审查决议决定的合法性等等。另一方面要遵从上级人大的指导内容，主要包括指导宪法、法律法规的执行、指导依法行使监督权等等。3.提高代表素质。一方面提高代表的准入标准。要择优选举综合素质强、群众基础好、善于为民请命的人员为人大代表。另一方面加大培训力度。通过有针对性的履职培训，更好地提升代表的履职能力，全力培养成政治素质好、自身作风优和业务知识专的人大代表。

（作者陈艳基系台山市广海镇人大办公室副主任）